从同治元年五月十五日（1862年6月11日）清廷开办京师同文馆至光绪三十一年八月四日（1905年9月2日）清帝诏谕“立停科举以广学校”止，中国近代新式学堂的开办经历了44年之久的漫长岁月，从而使延续了1300年之久的科举制度终于被近代教育制度彻底取而代之。这44年晚清新式学堂开办的历史，可划分为洋务学堂的开办，维新学堂的开办，新政学堂的开办三个历史发展时期。伴随着新式学堂的开办，留学运动也随之兴起。
第一节 洋务学堂的开办与留学生的派遣
洋务学堂的开办
第二次鸦片战争后，迫于“内忧外患”的严重局势，清廷在洋务派的推动下逐渐开展了洋务活动，希图通过学习西方近代科学技术以求富强。这样，讲求西学、兴办洋务学堂成为洋务派开展洋务活动的一个重要内容。洋务派创办的洋务学堂包括专习“西文”和专习“西艺”两类专门新式学校。专习“西文”的近代学校，主要有京师同文馆（同治元年，1862），上海广方言馆（同治二年，1863），广州同文馆（同治三年，1864），湖北自强学堂（光绪十九年，1893）等。专习“西艺”的近代学校，主要有马尾船政学堂（同治六年，1867），上海江南制造局附设机械学校（同治八年，1869），天津电报学堂（光绪五年，1879），天津水师学堂（光绪七年，1881），上海电报学堂（光绪八年，1882），天津军备学堂（光绪十二年，1886），广东陆师学堂（光绪十二年，1886），广东水师学堂（光绪十三年，1887），湖北铁路局附设化学堂、矿学堂（光绪十五年，1892），天津军医学堂（光绪十六年，1893），湖北武备学堂和南京陆军学堂（光绪二十一年，1895）等等。京师同文馆是洋务派开办的第一个洋务学堂，开中国近代新式学校之先河。依据第二次鸦片战争时签订的中英《天津条约》规定，以后中外交涉的条约均用英文书写，仅在3年内可以附用汉文。当时清廷急需翻译人才，以免受制于人，为此，同治元年（1862），恭亲王奕上《奏设同文馆折》，认为“欲悉各国情形，必先谙其言语文字，方不受人欺蒙”，主张设立同文馆。并以“止学言语文字，不准传教”为条件，延聘英国传教士包尔腾教授英文，汉人徐树琳教习汉文，并暗中兼为稽察，同文馆由此产生1。同文馆开办不到一年，于同治二年（1863）又添设了法文馆和俄文馆。奕奏设同文馆的目的仅仅在于培养满族翻译人员，所以，同治元年七月二十五日（1862年8月20日）奏定的《新设同文馆酌拟章程》，是仿照乾隆年间在清帝赞助之下创办的俄罗斯文馆的章程制定的。“章程”共有六款。主要内容是：（1）学生先定10名，最多不超过24名；（2）中国教习工作两年而有成效者以知县录用；（3）设立提调，满汉各一员；（4）考试仿俄罗斯文馆旧例分月考（每月初一）、季考（二月、五月、八月、十一月之初一日）、岁考（十月初十日前）三种；（5）限年仿俄罗斯文馆旧例改定，每三年由总署大臣亲试，优者一、二、三等分授七、八、九品官，劣者分别降、革、留学；（6）中国教习年俸与学生钱粮均仿旧例1。
与此同时，同治二年（1863）李鸿章奏请在上海和广州建立同样的外语学校，他认为：“彼西人所擅长者，推算之学，格物之理，制器尚象之法，无不专精务实，泐有成书，..果有精熟西文者转相传习，一切轮船火器等巧技，当可由渐迪晓。”2因此，李鸿章设想中的新学校应比京师同文馆具有更广泛的目标，即在教授欧洲语言时，也教授数学和自然科学。李鸿章的建议得到批准，上海同文馆于同治三年（1864）在上海道台的监督下兴办起来。1《筹办夷务始末》（同治朝）卷8，第29—35页。
1《筹办夷务始末》（同治朝）卷8。
2《李文忠公全书·奏稿》卷3，第11—13页。
所取除10名已经通习中文，年龄较大的学生之外，另外限取40名由有声望的官绅保送的14岁以下的青年。学生们除了读经、史、朱熹的著述以及作文等汉文课程之外，还由美国传教士林乐知讲授英文，由一位中国教习讲授数学。广州同文馆根据李鸿章的奏折，在同治三年（1864）夏以同样的方式创办。
由于科举考试仍然是教育士子、铨选官吏的唯一制度，因此这些专习“西文”的洋务学堂，一开始就面临着给学生以什么样的出身和前途的问题。根据同治元年（1862）的《新设同文馆酌拟章程》第五款规定，京师同文馆三年制优等毕业生可以被保举为七、八、九品官。然而，上海和广州的学校却不能享受这个条款；因此，上海和广州两地的同文馆中的学生不得不在学习英文和数学的同时，也练习作八股文，以准备应乡试取得功名。
同治四年（1865），同文馆课程逐渐增添，此后两年内，江南制造总局和福州船政局建立，洋务派通过兴办近代军事企业，对西方近代文化有了更进一步的需求。在李鸿章、左宗棠关于培养掌握新技术洋务人才主张的影响下，同治五年（1866）冬，奕、文祥上奏，请于同文馆内专设科学馆，讲习天文算学。他们认为：外国人制造机器火器等件，以及行船行军，没有一件可以离开天文、算学，制器练兵如果不从这一根本上下着实功夫，徒然袭其皮毛，仍无用处；并主张鼓励举人和举人出身的官吏学习新开科目。同治五年十二月（1866年1月），奕等又奏请鼓励进士，甚至翰林院编修报名学习新开科目，并在三年课程结业之后给予“格外优保”1。然而，科学馆的开办在清廷官吏中颇有反对者。同治六年（1867），监察御史张盛藻首先上书反对，认为天文算学是“机巧”，对士习人心产生有害的影响。是年二月十五日（3月20日），大学士倭仁也上书反对，认为“立国之道，尚礼义不尚权谋；根本之图，在人心不在技艺”，并攻击奕等人想让中国人“奉夷为师”2。奕上书与之辩驳。结果同治帝赞同奕的观点，诏谕：“天文算学为儒者所当知，不得目为机巧。正途人员，用心较精，学习自易，亦于读书学道，无所偏废。”科学馆终于开办。但由于倭仁的影响，那些报考同文馆天文数学科的正途士子遭到同乡和同僚们的讥笑与嘲讽，士大夫中形成了非正式的约定，不受诱于总理衙门所提供的新机会。奕等向皇帝报告说，由于倭仁的奏章已众所周知，“臣衙门遂无复有投考者”。奕等被迫放弃了原来鼓励士大夫学习近代技术的计划，而仅仅请求皇帝批准按照原计划举行新科目入学考试，以接纳那些包括满、汉两族的72名报考者参加了入学考试。被录取的学生有30名，但最后毕业的仅只5名。由于没能坚持让有声望的士人肄习西学，同文馆开设科学馆的原有意义几乎完全被消除了。纵使如此，同文馆由此也从一个翻译学校逐步转变为一个实用科学的学校。继科学馆开设后，输入的新课程有：算学（1868年），李善兰为教习；化学（1866年），先是赫德兼，后请法国人毕利干为教习；万国公法（1869年），英国人丁韪良为教习；医学生理（1871年），英国人德贞为教习；天文（1877年），美国人海灵敦为教习；物理（1879年），英国人欧礼裴为教习。科学馆开办的第二年（1869年），经总税务司赫德的介绍，任命丁韪良为同文馆总教习，这是同文馆的第一任校长。丁韪良总管校务达三十二年之久，光绪1《筹办夷务始末》（同治朝）卷46，第47—48页。
2《筹办夷务始末》（同治朝）卷48。
二十年（1894）由欧礼裴继任总教习。光绪二十六年（1900）八国联军侵入北京，两宫西狩，同文馆一度解散。次年，同文馆并入京师大学堂，改为译学馆1。以上为洋务派举办的第一个洋务学堂的历史，它反映出洋务时期七所专习“西文”洋务学堂开办的概况。
同治年间，随着近代军事工业的兴办，洋务派开办了一些专习“西艺”
的洋务学堂，解决“学造未能尽洋技之奇”，“造轮船不能自作船主”1的困境，以培养军事将领与军备军械制造人材。这些专习“西艺”的洋务学堂中，以同治六年（1867）左宗棠创办的马尾船政学堂和光绪七年（1881）李鸿章创办的天津水师学堂较为完备，影响也较大。马尾船政学堂是第一个专习“西艺”的洋务学堂。同治五年五月十三日（1866年6月25日），左宗棠在奏请设立福州船政局时请求在船政局内设置学堂。次年初，学堂开办，分前后两学堂，聘请洋人担任教习，总名为求是堂艺局。前学堂注重法文，专习舰船制造，主要课程包括算术、代数、画法几何和解析几何、三角、微积分、物理以及机械学；此外，学校还进行船体建造、机器制造与操纵的实践教育。后学堂注重英文教习，专习管轮驾驶，主要课程包括算术、几何、代数、平面三角和球体三角、航海天文学、航行理论以及地理，这些课程规定在三年半内学完；此后，学生需参加一年半至两年的在训练船上进行的包括航海技术、射击技术和指挥的训练。同治五年十二月一日（1867年1月6日），两学堂同时开学，学生除本地考选的聪颖子弟外，还从香港英国学校中挑选优秀者前来肄业。前、后学堂分别按法国和英国海军学校成规，学习年限都为五年，学成后优异者分赴英法两国留学。前学堂的目的是培养“船主及能按图监造者，准授水师官职”；后学堂的目的是培养“制造驾驶之人，为将来水师将材所自出”2。除前后两学堂外，后因需要，又添设绘事院及艺圃两所。同治六年（1867）冬，福州船厂法人监督日意格认为：“中国匠人多目不知书，且各事其事、恐他日船成，未必能悉全船之窥要。”于是主张开设新科1。次年初，绘事院成立，分为两部：一部学习船图，一部学习机器图，待遇与前后学堂学生大致相同，目的是培养船舶设计制造工程师。两个月后又创设了艺圃，专门招收十五六岁的艺徒，实行半工半读，以培养领班工头。据沈葆桢在同治十一年四月二十日（1872年5月26日）和同治十二年二月十六日（1873年3月14日）给皇帝的奏章中报告，学堂共有学生和艺徒300余名2。继马尾船政学堂后，专习“西艺”的洋务军事学堂纷纷在各地创立。这些新创办的军事学堂的章程基本都是仿行船政学堂的章程，到光绪七年（1881），李鸿章创办天津水师学堂才对旧的章程有所突破。这一突破主要表现为改变以往的就近招收的办法。《天津新设水师学堂章程》第一条规定：“无论天津本管或邻县或外省寄管良家子弟，自十三岁以上十七岁以下”3都准报考，这就使军事学堂从以往的地方性学校进入到全国性学校。据朱有
主编《中国近代学制史料》统计，洋务派共创办军事学堂16所，在学堂的1舒新城：《中国近代教育史资料》上册，第122—124页。
1《左文襄公奏稿》卷20，第62—68页。
2《左文襄公奏稿》卷20，第62—68页。
1朱有主编：《中国近代学制史料》第1辑上册，第435页。
2《中国近代学制史料》第1辑上册，第467页。
3《万国公报》第361卷。
数量和学堂授课的课程上，都大大超过了专习“西文”的洋务学堂。
洋务学堂是中国近代新式学堂的萌芽时期，因此极不完善，具有较大的局限性。正如梁启超在《学校总论》中指出的：今同文馆、广方言馆、水师学堂等洋务学堂“不能得异才何也？”是因为“受病之根有三：一曰科举之制不改，就学乏才也。二曰师范学堂不立，教习非人也。三曰专门之业不分，致精无自也”4。此外，还有个“病根”是受外国人的支配。如同文馆的经费主要来源于海关拨款，受总税务司赫德的支配与控制。许多洋务学堂的校长和教习为赫德所推荐，如同治八年（1869），在其建议之下，丁韪良被任为同文馆总教习，和满汉提调一起工作，任职达32年之久，丁氏自称：对同文馆说来，“赫德算是父亲，我只是一个看妈而已”1。尽管洋务学堂存在这么多的缺点与局限，仍不可忽视其开办的重大历史意义。首先，它们是中国第一批近代性质的新式学校，打破了儒家学说一统天下垄断教育的局面。新学堂内不仅开设了西文，还开设了大量数学、物理、化学、天文等近代自然科学课程，这就大大推动了西方近代技术的引进与传播。其次，它们的开办第一次冲击了晚清科举取士制度，揭开了近代教育改革的序幕。同治六年（1867），同文馆开设科学馆并由此产生的洋务派与顽固派的大论争，其意义是深远的。此外，它们的兴办直接推动了中国近代早期留学生的派遣。留学生的派遣同治十一年（1872），第一批留美学生的派遣，是中国近代首次正式派遣留学生。同治九年（1870），曾国藩、李鸿章等上《奏选派幼童赴美肄业办理章程折》，详细地说明了第一批留学生派遣的理由：其一，办洋务急需。曾、李等在奏折中驳斥那种认为“京师设同文馆，选满汉子弟延西人教授，又上海开广方言馆，选文童肄业，似中国已有基绪，无须远涉重洋”派学生留学的错误思想，指出“百闻不如一见”，洋务学堂的学生之所以对西方近代技术的“本源无由洞彻，曲折无以自明”，原因即在于此，因此“造募学生出洋肄业西学”，可弥补洋务学堂育才之不足，是为“当务之急”。其二，条件已成熟。同治七年（1868）签订的《蒲安臣条约》第七条规定中国人可到美国游学。同治十一年（1872）春，美国公使路经天津时又与李鸿章详细面商此事；加之早在同治六年（1867），中国第一个毕业于美国高等院校的留学生容闳在苏州谒见江苏巡抚丁日昌时，就劝其派学生留美，在丁、曾、李等人的支持下，容闳正在积极筹划办理。这样，通过曾国藩、李鸿章、丁日昌等洋务官员的倡导，留学事务作了相当周密的安排，经费预计库平银120万两，每年6万两，分20年由海关洋税项下指拨，并在上海设立了“出洋局”，筹备出洋事宜。同治十一年七月初八日（1872年8月11日），委四品衔刑部候补主事陈兰彬、江苏候补同知容闳分别任留学生正副委员，叶绪东为汉文教习，曾兰生为翻译，率第一批幼童詹天佑等30人赴美。容闳已先期1个月抵达美国，在康涅狄格州教育司的合作下，设立清朝留学使团办事处于哈特福德市。自同治十一年至光绪元年（1872—1875），清廷每年分别派遣了30名，共120名幼童，分入美国中小学学习。留美学生除学习英文外，还4《饮冰室合集》文集之一，第19页。
1《中国近代学制史料》第1辑上册，第168页。
要学习《孝经》、《大学》、《五经》和《大清律例》等书，并定期聆听《圣谕广训》宣讲，朝假想北京方向行礼。这120名幼童全部是男童，年龄在12岁至14岁之间，多出自贫寒家庭，并大部分是南方人。留美学生的年限规定为15年。后来考虑到留美学生年龄过幼，学年过长，又以福州船政学堂为中心，进行出洋前的知识教育，要求在出洋时具有相当的外文水平与专业知识。这样，后来留学英、法等国的期限就缩短到了三年。
出身翰林的留美学生正监督陈兰彬是一个守旧派人物，心中早就对派遣留学生不满，对外国教育极端鄙夷，他与容闳共事，初还貌似同心协力，后来“时有龃龉，每遇极正当之事，大可著为定律，以期永久遵行者，陈辄故为反对以阻挠之”1。就连学生的衣冠穿戴也导致陈与容之间的冲突。学生参加宗教礼拜活动被陈视为叛逆；学生健身运动，跳掷驰骋，不复安行矩步，也被陈目为恃迂。私自剪去辫子则被看作对清皇朝的不忠，而被剥夺留学资格遣送回国。至光绪二年（1876），因剪辫子等原因而召回国的幼童就有9名2。陈兰彬升任驻华盛顿公使后，光绪二年（1876）清廷派遣由陈推荐的吴子登任监督，使矛盾更加尖锐。吴更是变本加厉，处处挑剔，“苛求其短”，不断夸大事实密报清廷。他因学生不向自己行跪拜礼而勃然大怒，攻击学生“绝无敬师之礼”，“若更令其久居美国..纵能学成回国，非特无益于国家，并且有害于社会”。他对学生留美事业，必欲破坏殆尽而后快，悍然提出遣返全部留美学生，并说早一日撤回，“即国家早获一日之福”3。
陈、吴二人对留学事业的破坏并不是孤立的现象，而是与国内守旧派的攻击遥相呼应的。国内不断对留学提出“非议”，“士大夫议者纷纷“4。守旧派的进攻至光绪六年（1881）达到高潮，监察御使李士彬上书弹劾，不仅照例指责留美学生入耶稣教门“流为异教”，而且将连留欧学生的预备班——福州船政学堂也牵连在内，说什么“洋局之废弛如彼”，“闽局之废弛又如此”1。在守旧派内外夹击下，李鸿章怕贻人口实，“不愿为学生援手”，先是提出“半撤半留”，后因美国制造华工禁约事件，被迫同意全部撤回2。光绪七年（1881），清廷下令解散留学事务所，留学生全部停学、撤回。120名留美学生除因事故早已撤回及在外洋病故的26名外，其余94名均于年内分作三批回国。头批学生21名均送电局学传电报，二、三批学生内由船政局、上海机器局留用23名，其余50名分拨天津水师、机器、鱼雷、水雷、电报、医馆等处学习当差。这样，留美学生未能竟其学业，不得不中途辍学返国。维新思想家郑观应在当时即深叹留学生“全数遣回，甚为可惜”，批评洋务派“浅尝辄止，贻讥中外”。爱国诗人黄遵宪在《罢美留学生感赋》中也说：“亡羊补恐迟，蹉跎一失足，再遣终无期。目送海舟返、万感心伤悲。”3表达了对祖国前途的深切忧虑，与对疾新如仇的守旧派的严正批判。
与赴美留学使团比较起来，赴欧留学的规划在派遣上更加实际。光绪二1容闳：《西学东渐记》，第102页。
2《李文忠公全书·奏稿》卷30，第5页。
3《西学东渐记》，第193页。
4《复陈荔秋星使》，《李文忠公全书·朋僚函稿》卷18。
1《洋务运动》第5册，第249页。
2《西学东渐记》，第129页。
3黄遵宪：《人境庐诗草》。
年十二月（1877年1月），李鸿章和南洋大臣沈葆桢联衔上奏，说应该把船政学堂30个很有前途的毕业生送到欧洲，至少深造3年，拟从海关之税和福建省厘金中拨款20万两作为经费。这项计划得到批准。在此后两个月内，以李凤苞为出洋华监督，日意格为洋监督，带领随员马建忠，及学生艺徒刘步蟾、严宗光（严复）等30余人离闽。光绪三年二月十七日（1877年3月31日），船政学堂这第一届留学生由香港搭轮分赴英、法等国留学，期限定为三年。留学生的任务除学习一门外语，还要学习驾驶与制造等专业课程；此外，留学生还被鼓励学习一些化学、采矿等专业。这说明赴欧留学生由重在学习西方语言而转变为学习西方近代科学技术；由单纯培养外交、军事人材进而兼顾实业人材的培养。在留欧30名学生中，刘步蟾等12名留学生学驾驶，魏瀚等15名留学生学船舶机器制造；此外，还按照自愿的原则，同意林庆升等8名留学生学习矿务。光绪八年（1882）和光绪十二年（1886），又有福州船政学堂派出的第二届和第三届留欧学生。第二届派留学生9名，第三届派34名（其中10名为北洋水师学堂学生）；学习课程为驾驶与军工制造；学习年限除第三届制造生改为六年外，其他仍为三年。光绪二十三年戊戌维新运动中，又派遣了第四届留学生6人。
这时期，派遣的留学生以培养外交人员和海军军事人材为目的。如留美学生初只要求他们学习英文，所以当光绪七年（1881）94名学生全部撤回国后，还不得不入天津水师学堂、福州船政学堂继续学习实践了四年；船政学堂的第二、三届赴欧学生被取消了自愿学习矿务的主张，只准学习驾驶与制造，制造课目又全部是战舰营造、枪炮、硝药、鱼雷等军工知识。尽管如此，早期留学生的派遣仍具有深远的历史意义：它冲破了闭关自守的封建守旧局面，克服了当时中国士人夜郎自大的心理，开了出国留学风气之先河，为后来留学教育政策的确立开辟了道路；通过留学生的派遣，中西文化正式交流的渠道被沟通，近代自然科学的课程逐渐被重视，国内学习自然科学风气也因此高涨，这样，由新式学堂的创办而萌生的留学生的派遣又反过来充实了新式学堂创办的内容，推动了新式学堂开办的进程。
第二节 维新学堂的开办与留学政策的确定
维新运动与维新学堂
甲午战争失败后，民族危机加深，康有为领导了震惊中外的“公车上书”，维新运动由此兴起。变通科举，兴办学校，成为维新派救亡图强的要策。光绪二十一年闰五月八日（1895年6月30日），康有为第四次上书，强调“科举不改，积重如故”，“乡塾童学读史、识字、测算、绘图、天文、地理、光、电、化、重、声，汽之学校不设，则根底不立”1。在维新运动的推动下，次年五月二日（6月12日），刑部左侍郎李端棻上《请推广学校折》，指出“人才之多寡，系国家之强弱也”。而中国“非天之不生才也，教之道未善也”。因此主张各省、府、州、县皆设学堂，京师设大学堂，课程除经史子诸书外，还开各国语言文字、天文、舆地、算学、格致、制造、农、商、兵、矿、时事、交涉等学，学习期限各为三年，毕业生“等其荣途，一归科第，予以出身，一如常官”2。这对传统的科举取士制度是一个大的改革。七月，梁启超在《时务报》发表《学校总论》、《论科举》、《论师范》、《学校余论》等文章，抨击守旧派的因循保守，鼓吹“变法之本在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举，而一切要其大成在变官制”3。同月，孙家鼐议复开办京师大学堂，并提出先建大学堂一区，四周分建小学堂四所。课程分天学、地学、道学、政学、文学、武学、农学、工学、商学、医学10种，收学生100人，年龄以25岁为度1。光绪二十三年（1897），由熊希龄、谭嗣同等发起，得到湖南巡抚陈宝箴的赞助，在长沙开办了时务学堂，颁布了《招考新设时务学堂学生示》。这是全国第一个省设维新学堂。学堂聘请梁启超任中文总教习，欧榘甲、韩文举、叶觉迈、唐才常任分教习；李维格为西文总教习，王史为分教习；许奎垣为数学教习。课程分普通学和专门学，普通学凡学生人人皆当通习，包括经学、诸子学、公理学、中外史志及格算诸学之粗浅者；专门学每人各专一门，包括公法学、掌故学、格算学等。学生有蔡锷、李炳寰、林圭，范源濂等40人。根据梁启超在《戊戌政变记》中统计：从光绪二十一年到二十四年（1895—1898）3年内，维新派人士在全国共设学堂19所。其中主要的学堂有：谭嗣同创办的浏阳算学馆（光绪二十三年，1897），陈芝昌等在广州创设的时敏学堂（光绪二十四年，1898），吴怀疚在上海创设的务本女学（光绪二十四年，1898）和经元善在上海创设的经正女学（光绪二十四年，1898）等。
光绪二十三年底（1898年初），维新运动已发展成为势不可挡之潮流。
光绪二十四年正月初八日（1898年1月29日），继李端棻、孙家鼐之后，康有为在《应诏统筹全局折》中，进一步强调京师设立大学堂的必要。正月二十五日（2月15日），光绪帝诏谕开办京师大学堂。五月，命孙家鼐为管理大学堂事务，“就景山东马神庙前和嘉公主旧第稍购附近民房益之，拨户1《戊戌变法》第1册，第180页。
2《戊戌变法》第2册，第292—293页。
3《变法通议》，《饮冰室合集》文集之一，第10页。
1《光绪政要》卷22。
部向存华俄银行500万金为学堂经费，刻期兴办”1。
维新派积极推进新式学堂的开办，有一个突出的特点，即把开办学堂与改革科举取士紧密结合起来。光绪二十四年四月，（1898年5月），百日维新前夕，康有为即上《请废八股试帖楷法试士改用策论折》，认为变法最要在“废八股”、“广开学校”，极力主张取士改用策论。同时，梁启超为了配合康有为的主张，联合在京应试举人100余人连署上书请废八股，“推行经济六科，以育人才而御外侮”。他们这种倡议，在当时也经历了严酷的斗争。梁启超在《戊戌政变记》中记载，当他联合举人连署上书请废八股的时候，“当时会试举人集辇毂下者将及万人，皆与八股性命相依，闻启超等此举，嫉之如不共戴天之仇，编播谣言，几被殴击”。四月二十三日（6月11日），光绪帝下“定国是之诏”，决定变法，“百日维新”开始。二十八日（16日），光绪帝召见康有为。康有为力陈八股流弊，请求立即废除。康有为等废八股的主张遭到守旧派的反对。大学士徐桐说：“八股代圣贤立言，朝考覆试为祖宗成法，变更则正士寒心。”2礼部尚书许应骙企图将经济科归并于八股，士论大哗。事实使光绪帝认识到，不废八股，教育改革无法进行下去。五月五日（6月23日），光绪帝终于下诏废八股，取士“一律改试策论”。百日维新中，在维新派的倡议下，光绪帝发布的一系列改革令中，有关教育方面的诏令有下列各项：废八股，考试策论，借以选拔“体用兼备”、通经济的人才。筹办高、中、小等级学堂，兼习中学和西学。
五月二十二日（7月10日），光绪帝谕内阁即将各省、府、厅、州、县现有之大小书院一律改为兼习中学、西学之学堂。以省会之大书院为高等学堂，郡城之书院为中等学堂，州县之书院为小学堂。其地方自行捐办义学、社学等，亦令一律中西兼习，并奖励绅民办学。民间祠庙之不在祀典者，由地方官晓谕居民，一律改为学堂。诏下后，天津集贤书院改为北洋高等学堂，南昌友教书院改为算学堂，贵州学古、经世二书院均改为学堂。
筹办京师大学堂。五月十五日（7月3日），光绪帝准设立京师大学堂，任命吏部尚书、协办大学士孙家鼐为管理大学堂事务，以张元济为大学堂总办（张不久辞职，改任黄绍箕为总办，黄不久调职，由余诚格继任总办），朱祖谋、李家驹为提调，许景澄为总教习，刘可毅、骆成骧等为教习，原同文馆总教习丁韪良为西学总教习，原设官书局和新设译书局，均并入大学堂，并由梁启超参考日本和西方学制起草《京师大学堂章程》，章程共分八章52条，规定大学堂办学方针为：“中学为体，西学为用，中西并用，观其会通。”课程分普通学和专门学两类，以经学、理学、中外掌故学、诸子学、初级算学、格致学、地理学、文学及体操学为普通学科；以各国语言文字学、高等算学、格致学、政治学、地理学、农学、矿学、工程学、商学、兵学、卫生学为专门学科。章程还规定“各省学堂皆归大学堂统辖”。
创办铁路矿务学堂、农务学堂、茶务学堂、医学堂，鼓励设置各种实业学堂。五月初二日（6月20日），御史曾宗彦奏请于南北洋设立矿务学堂，总理衙门议准设立，并令各省现有学堂酌增矿学课程。六月二十三日（8月10日），光绪帝诏谕：铁路矿务为当今切要之图，亟应设立学堂预备人才，1舒新城：《中国近代教育史资料》上册，第159页。
2《中国近代教育大事记》，第90页。
所有各处铁路扼要地区及开矿省份，应行增设学堂，令王文韶、张萌桓筹议办理。五月十六日（7月4日），诏兴农学，令各省督抚饬地方官劝谕绅民兼采中西各法兴办。七月二十九日（9月14日），两江总督刘坤一奏于江宁地方设立农务学堂，“聘明于种植物学、农艺化学人员为之教习”。七月二十四日（9月9日），准孙家鼐奏请设立医学堂，归京师大学兼辖。七月二十六日（9月11日），准刑部主事肖文昭条陈，谕于已开通商口岸及出产丝茶省份，迅速设立茶务学堂及蚕桑公院。七月十日（8月26日），准梁启超设立翻译学堂于上海，编译书籍报纸一律免税。
在戊戌变法期间，许多省份在遵旨改书院为学堂的同时，也积极筹办设置新式学堂，如张之洞的《设立农务工艺学堂及劝工商公所折》，黄槐森的《奏广西筹办学堂情形折》，胡聘之的《奏山西筹办学堂情形折》，荣禄的《奏直隶筹办学堂情形折》，刘坤一的《奏江南筹办学堂情形折》，张汝梅的《奏山东筹办学堂情形折》等。
变法失败后，清廷“下诏废各省学校，然民间私立者尚纷纷，亦由民智已开，不可抑遏”1。可见百日维新中，新式学堂的开办具有重大影响与历史作用。
甲午战争后，因受了“国蹙患深”和维新运动的影响，清朝的官员也开始创办了一些新型的公立普通学校。其中比较有名的有津海关道盛宣怀于光绪二十一年（1895）在天津创办的“西学学堂”（光绪二十九年（1903）改为北洋大学堂）和光绪二十三年（1897）在上海创办的“南洋公学”（为上海“交通大学”的前身）。西学学堂分头等学堂（高等学校）和二等学堂（中学）两级，聘请美国人丁家立为总教习，课程除“中学”外，特别注意学习机械和法律等科目。南洋公学包括四种新型的学校教育：第一，师范院，中国近代最早的新型师范学校，学习年限最少一年；第二，外院，它乃是师范院的附属小学，学科分国文、算学、舆地、史学、体育五科，学生分四班，学习满三年后升入中院；第三，中院或称二等学堂，这是中学性质的学堂，分四班学习；第四，上院或称头等学堂，这是大学性质的学堂，也分四班学习，其中高材生升入师范院。学生人数规定：师范院40名；外、中、上三院各分4班，每班30名。办学经费皆由招商和电报两局众商人及买办所捐，故定名为南洋公学。
维新运动时期开设的新式学堂比洋务学堂向前迈进了一大步：从学堂的设置看，它已从专门的习西文和习西艺的培养外交军事人材的专门学堂，发展到近代教育结构初步完善的普通学堂。如，京师大学堂、各省的实业学堂、南洋公学等。从课程的内容看，它已从偏重于理学转向偏重于实学。如长沙创办的时务学堂，定公法学、掌故学、格算学为专门学，把经学、诸子学降为普通学；京师大学堂设立后，把经学、理学、掌故学等列为普通学，以高等算学、格致学、农学、矿学、商学、卫生学等实学为专门学。从招生的对象看，出现了中国近代教育史上的新事物，开办了女子学堂。如光绪二十四年四月十二日（1898年5月31日），上海电报局的经元善发起创办经正女子学堂开学，课程分中文，西文两种，中文课主要有《女孝经》、诗文、图画，医学等；西文课主要有体操、琴学等。
戊戌运动时期新式学堂的开办比洋务学堂开办更重要的历史意义是它1梁启超：《戊戌政变记》，《饮冰室合集》专集之一，第31页。
直接冲击了科举取士制度，并改革了旧的书院体制。百日维新中，光绪帝下诏废八股取士，改试策论。伴随着废八股，改革传统书院体制也成为维新学堂开办的重要内容。光绪二十二年（1896），山西巡抚胡聘之、学政钱骏祥上《请变通书院章程折》，主张更定书院章程，书院除讲求经学理学外，也应兼习算学格致等有用之学。同年，翰林院侍讲学士秦授章上《请整顿各省书院预储人才折》，提出“定课程”，“重师道”，“核经费”等主张；对书院课程，议分经、史、掌故、舆地、算学、译学六门，并主张以算学、译学作为正途选拔。梁启超也上书张之洞，议改书院课程，主张向日本学习，“以时务一门课程为诸学之归宿”。在一片改革书院的呼声中，同年，陕西巡抚张汝梅等在陕西创设格致实学书院，课程不限定中学西学，但求有裨实用。这是维新运动时期开创的第一所新式书院。不久，贵州学政严修将贵阳南书院改为经世学堂，讲授经史、算学、时务、政要，首开贵州新学风气。百日维新中，光绪帝下诏将各省、府、厅、州、县现在之大小书院，一律改为兼习中学、西学之学堂。这样，改旧书院为新学堂之风一时盛行，如八月十九日（9月14日），两江总督刘坤一同时奏请将江南旧有之储材学堂改为江南学堂，并将旧有之钟山、尊经、惜阴、文正、凤池、奎光等六所书院，全部改为府县学堂1。
留学政策的确立维新运动时期，维新派和一些开明官吏在积极推进新式学堂开办之时，也积极倡导派遣学生出洋留学。光绪二十一年十二月二十四日（1896年2月7日），总理衙门以“近日交涉日繁，需材益众”，拟派同文馆学生4名，分往英、法、俄、德四国学习语言、文字、算法，以3年为期。清廷同意照派。这是甲午战后中国第一次向外派遣留学生。两江总督张之洞也奏请仿照曾国藩派幼童赴美肄业。及福州船政局屡派学生赴英、法肄业成案，派江南陆军学堂、铁路学堂、储才学堂中已通西文学生出洋肄业，预定中学3年、大学6年为期，先派40名，请出使法国大臣庆常就便监督，由候补知县沈翊清带领出洋。这是维新时期地方上首次奏派留学生。光绪二十二年二月（1896年3月），中国驻日公使经日本政府同意，选定唐宝锷、戢翼翚等13人留学日本，委托东京高等师范学校校长嘉纳治五郎，借东京神田三崎町住户为学校校舍，由本田增次郎任监督，吉田、后滕任讲师，教授日语、日文及普通学科。这最早的中国留日学生学校，没有校名，办了3年，到光绪二十五年（1899）结束，13名留学生有6人中途辍学，7人毕业获得毕业文凭。这7名毕业生中，唐宝锷、胡宗瀛、戢翼翚3人转入专门学校攻读1。此为中国正式派遣留日学生之始。同年夏，船政学堂选派学生6人，由监督吴德章带赴法国学习制造新法，是为船政学堂派学生出洋之第四届。以上为维新运动初期留学生派遣的大致情况。
自光绪七年（1881）清廷全部撤回留美学生后，一直没有统一的派遣留学生计划与明确的政策，以致派遣留学生长期未形成风气。直至光绪二十四年三月（1898年4月），湖广总督张之洞著《劝学篇》，其“游学篇”大1《戊戌变法档案史料》，第301—302页。
1实滕惠秀：《中国人留学日本史》，第20页。
力倡导留学日本之效，才促成了留学风气的形成和清廷留学政策的逐步确立。张之洞在“游学篇”中大力宣扬：“出洋一年，胜于读西书五年，此赵营平百闻不如一见之说也。入外国学堂，一年胜于中国学堂三年，此孟子置之庄岳之说也。”并认为：“游学之国，西洋不如东洋。一、路近省费，可多遣。一、去华近，易考察。一、东文近于中文，易通晓。一、西书甚繁，凡西学不切要者，东人已删节而酌改之。中东情势风俗相近，易仿行，事半功倍，无过于此。”1随后，日本驻北京公使矢野文雄也积极推动。这年四月，矢野文雄向中国政府提出建议：“该国（日本）政府拟与中国倍敦友谊，借悉中国需才孔急，倘选派学生出洋习业，该国自应支其经费..人数约以二百人为限。”2第一个赞成这一建议的是御史杨深秀。他连夜制订《游学日本章程》，并且上奏皇帝，请旨准行。随着维新运动的发展，这一建议开始实现。同月，康有为上《请广译日本书、派游学折》，指出“日本道近而费省”，主张“广励东游，速成尤易”3。六月十五日（8月2日），光绪帝诏谕军机大臣等：“出国游学，西洋不如东洋。东洋路近费省，文字相近，易于通晓，且一切西书均经日本择要翻译。令着即拟订章程，咨催各省迅即选定学生陆续咨送；各部院如有讲求时务愿往游学人员，亦一一并咨送，均毋延缓4。军机处奉旨令总理衙门提出具体方案。总理衙门复奏：“同文馆东文学生，酌派数人；并咨行南北洋大臣以及两广、闽、浙各督抚，就现设学堂中，遴选年幼颖悟，粗通东文诸生，开具衔名，咨报臣衙门知照日本使臣，陆续派往，即由出使日本大臣就近照料，无庸另派监督。各生应支薪水用项，由臣衙门核定数目，提拨专款，记交出使大臣随时支发。”1这是清廷第一次明令全国派遣留学生。这样一来，留学政策开始确立，留学日本也从此成为一种国策。
此后，张之洞率先派遣志愿学习陆军者4人，又在浙江求是学院派出志愿学习文科者5人（1人因事未出）赴日留学。各省总督也跟着派遣学生留学日本。综计此时派遣赴日留学生共有64名，其中南北洋、湖北各20名，浙江4名。日本方面也于光绪二十四年（1898）在东京成立成城学校和日华学堂，分别接受以陆军为志愿和以文科为志愿的中国留日学生。在另一方面，维新人士罗振玉在上海开设东文学社，陈宝箴在福州开设东文学堂，教授日语及普通学科。自此以后，同类学校在日本和中国不断增加。戊戌政变后，清廷下令废除维新之法，但百日维新中确立的留学政策并未废除。光绪二十五年七月二十七日（1899年9月1日），光绪帝秉承懿意，诏谕军机处与总理衙门制定“出洋学生应如何分入各国农工商等学校专门肄业，以备回国传授”的详细章程。总理衙门遵旨议定出洋学生肄业实学章程六条，即：“一请饬出使大臣就现派出洋学生，督令各肄专门之学；一请饬选拔农工商矿务书，删繁举要使人人易于通晓；一请饬疆吏宽筹常年经费，续派高等学生出洋肄业；一出使参赞随员，如有精通洋文者，亦可令肄习各学；一俟学生业成回华，分派各省农工等艺学堂以开风气；一请将业成回华得有文凭之学1《劝学篇·外篇》，第5—6页。
2《中国人留学日本史》，第23页。
3《戊戌变法》第2册，第222—225页。
4《清德宗实录》卷422。
1《约章成案汇览·游学门》乙篇卷32上，第24页。
生，甄别优劣，分发委用，量予官职以资鼓励。”1但因义和团运动，使这一章程未能实行，所以，这时期派遣的留学生仍以军事为主。光绪二十四年（1898）派遣留学日本的64名留学生中，有45名学生于光绪二十六年（1900）毕业于东京成城学校，成为这所陆军士官学校的预科学校的第一届毕业生。随后升入陆军士官学校。
这时期留学生派遣与洋务时期留学生派遣比较有一个突出的特点是：由留学西洋转为留学东洋。此外，有一个极为重要的新情况是政治流亡学生的出现。戊戌政变后，维新运动失败，康有为、梁启超逃亡日本，其门人弟子亦纷纷到日本。次年，梁启超与横滨华侨商议后，在东京牛噫东五轩町筹设东京大同学校，最初有学生18人，多数是流亡日本的维新人士，包括蔡锷和范源濂等原长沙时务学堂学生2。光绪二十五年（1899），康有为离日本赴美之后，孙中山从欧洲来到日本，章炳麟后亦来相会，政治流亡学生与自费留日学生也随即增多。
1《约章成案汇览》乙篇卷32上，第21—28页。
2《中国人留学日本史》，第28页。
第三节 科举制度的废除与新政学堂的开办
科举制度的废除
光绪二十六年七月（1900年8月），八国联军攻占北京，慈禧太后挟光绪帝逃往西安。十二月（1901年1月），慈禧太后指示，光绪帝在西安发布上谕，宣称：中国过去向外国学的只是表面的语言文字，而非“西政之本源也”，因此高级官员“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军政财政”等情，向上奏报，以备朝廷实行新政时采纳1。次年，政务处创立，成为实行新政的指挥部。
办理新政，首先需要人才。当时积极赞同新政的封疆大臣袁世凯、张之洞，赵尔巽、周馥、岑春煊，端方等一致认为：“人才之兴赖乎学校”，然而“科举一日不停”，“学校决无大兴之望”2。于是，这时期新式学堂的开办，其矛头直接指向了清末科举取士制度。从这点而论，新政学堂的开办是维新学堂的继承与发展。
清末科举取士制度的废除，经历了三个阶段：首先，对科举取士内容的改革。戊戌变法中，曾一度明令废除八股改试策论取士，因戊戌政变而被取消。光绪二十七年（1901），清廷迫于形势，不得不改革教育，第二次明令废除八股改试策论，并同时下旨废除武举。为了破格选拔人才，这年还仿博学鸿词科例，诏开经济特科，定于癸卯（光绪二十九年）会试后正式举行3。
其次，对科举中及第人数的递减。光绪二十七年，湖广总督张之洞和两江总督刘坤一联名上《会奏变法自强第一折》，认为“今日育才要旨，自宜多设学堂，分门讲求实学，考取有据，体用兼赅，方为有裨世用”。然而，学堂毕业难于取得功名，这样聪颖子弟多裹足不前，于是建议“按科递减科举取士之额，为学堂取士之额”，“必当使举人、进士作为学堂出身，以励济世之人才”1。光绪二十九年（1903），张之洞又会同张百熙、荣庆上《奏递减科举折》，把递减办法具体化，建议“从下届丙午（光绪三十二年，1906）科起，每科递减中额三分之一”2，奏定9年内分三科减尽。
最后，对科举取士制度的全部废除。时代洪流难以阻挡，不待9年，仅仅两年之后，光绪三十一年（1905），许多封疆大臣，如袁世凯、赵尔巽、张之洞、端方等人联名奏请立停科举。他们认为：“科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望”。所以“科举不停，学校不广，士心既莫能坚定，民智复无由大开，求其进化日新也难矣。故欲补救时艰，必自推广学校始，而欲推广学校，必自先停科举始。拟请宸衷独断，雷厉风行，立沛纶音，停罢科举”。八月，光绪帝下诏“立停科举以广学校”，自丙午（光绪三十二年，1906）科为始，“所有乡会试一律停止，各省岁科1《光绪朝东华录》卷157。
2《光绪政要》卷30，第57页。
3《光绪朝东华录》卷180。
1《张文襄公全集·奏稿》卷32。
2《张文襄公全集·奏稿》卷37。
考试亦即停止”3。这样，从隋朝开创的在中国实行了1300年之久的科举制度，至此完全废除。这是中国教育史上一件大事。
新式学校的兴办和新学制的颁布废科举的同时，清廷通令全国兴办学堂。光绪二十七年（1901），光绪帝诏谕各省督抚将本省所存书院于省城改为大学堂，各省及直隶州改设中学堂，并多设蒙养学堂，除教读四书五经外，主要学习中外政治、历史、艺学。一时新式学堂越办越多，但各地学堂的课程设置和学习年限差别甚大，弊端不少。为此，光绪二十八年（1902），京师大学堂管学大臣张百熙上《进呈学堂章程折》，主张“各省督抚责成地方官核实兴办。凡名是实非之学堂及庸滥充数之教习，一律整顿从严，以无负朝廷兴学育才之盛心”1。张百熙还拟订了中国近代第一个系统的学制——“壬寅学制”。该学制分学校为七级：蒙学堂四年，寻常小学堂三年，高等小学堂三年，中学堂四年，高等学堂或大学预科三年，大学堂三年，大学院无定期。儿童六岁入学至大学毕业共计二十年，还不包括大学院的年限。此外，与中学堂并行的有中等实业学堂和中学堂附设的师范学堂，与高等学堂并行的有高等专门实业学堂、仕学馆和师范馆。“壬寅学制”曾于当年颁布，但因学制本身的不够完备和清廷对学制的拟订人张百熙存有猜忌而没有实行。
光绪二十九年（1903），清廷感到有统一学校标准的必要，于是发出上谕：“派张之洞会同张百熙、荣庆将现办大学章程一切事宜，再行切实商订；并将各省学堂章程，一律厘定，详悉具奏。”2十一月，张之洞等人以日本学堂管理规章为模式，拟订《奏定学堂章程》，经正式颁布在全国范围内实行。这一新学制称为“癸卯学制”。它的颁行，对近代中国学校教育制度在组织与形式上影响甚大，清末民初的新学校教育制度主要以此为据。“癸卯学制”共分三段七级，长达29到30年。第一段为初等教育：分为蒙养院4年，初等小学5年（七岁入小学），高等小学4年，共三级13年；第二段为中等教育：设中学堂一级共5年；第三段为高等教育：分为高等学堂或大学预备科3年，分科大学堂3到4年，通儒院5年，共三级11到12年。与上述体系的各级学校并行的，还设有高级师范教育和实业教育两系：师范教育分初级师范学堂（中等教育）及优级师范教育（高等教育）两等，修学年限共8年；实业教育分初等实业学堂（高等小学）、中等实业学堂（中等教育）、高等实业学堂（高等教育）三等，修业年限合计15年。学制规定：通儒院或分科大学的毕业生被授予进士功名；高等学堂毕业生被授予举人功名；中学堂和高等小学堂的毕业生则取得生员（秀才）的功名。保证了新式学堂的毕业生取得正规官员候补者的资格。
清廷在纸面上定下这一制度后，于光绪三十一年（1905）建立了学部，作为朝廷的教育行政机构，并将旧有的国子监并入，学部最高长官为尚书，其次则为左右侍郎，均为政务官。在尚书、侍郎之下，设各项事务官分管五司十二科。此外，还设有视学官，轮流出京视察全国各省教育。在过去，礼3《光绪政要》第27册卷31，第57—59页。
1《中国近代教育史资料》上册，第196页。
2《中国近代教育史资料》上册，第197页。
部曾负责科举考试以及与此有关的传统教育事项，而在甲午战争之后开办的一些西式学堂的行政权没有授权礼部管理。光绪二十四年（1898）京师大学堂已经成立，由它负责管理新式学堂。事实上，京师大学堂是集大学和学部组织于一身的机构。由于新式学堂的数量增加得太快，京师大学堂已不可能起到管理学堂的最高机构的作用。学部成立后，京师大学堂交出了管理全国新式学堂的职权，被定为当时最高学府。
关于清廷于光绪二十七年（1901）以后改设和新建学堂的数字，缺乏确切的统计资料。但从一些零星文献记载已可看出，就全国范围而言，虽然说不上学堂普遍兴起，但在一些通都大邑确已粗具规模。如武昌，原两湖书院改为两湖高等学堂，自强学堂改为文普通高等学堂，武备学堂改为武高等学堂，经心书院改为勤成学堂；此外，还办有普通中学堂、师范学堂、高等小学堂、初等小学堂、农学堂、工艺学堂、方言学堂、仕学堂等，总数在七八十所以上。湖北由于张之洞多年提倡，所以各类学堂“粗有基址”，超过其他地区。江苏的近代教育也发展较快，有各类学堂99所，仅苏州就设有高等学堂、优级初级师范学堂、武备学堂，以及40所初级小学堂。同一期间，四川省各类学堂150余所。1长沙城内有各类新式学校共34所，“官立者..十五所，民立者..十九所”2。光绪三十一年（1905）以后，兴学之风更为盛行。以光绪三十三年（1907）学部统计为例，京师有学堂127所，直隶4591所，吉林1526所，湖北1298所，河南2692所3，出现了“上有各府州县学堂之设立，下有爱国志士热心教育蒙学女学各种私学堂之设立”4的繁盛局面。光绪三十年（1904），学堂总数为4222所，学生总数为9.2169万人；到光绪三十三年（1907），学校总数达3.7888万所，学生总数为102.4988万人5。
女子教育章程的制定与女子学堂的开办女子教育章程的制定及女子学堂的开办，是新政学堂开办时期具有历史意义的内容。中国近代最早设立的女子学校，是维新人士于光绪二十四年（1898）在上海创办的“务本女学”（吴怀疚）和“经正女学”（经元善）等（不包括外国传教士创办的女子基督教学校）。戊戌政变后，这些学校被勒令停办。新政之初，妇女仍被规定不许受新式教育。然而，妇女需要受教育的必要性在光绪三十三年（1907）还是得到了承认，并于是年制订了关于《女子师范学堂章程》6章36条和《女子小学堂章程》4章26条。章程规定：女子比男子修业期限各缩短一年。这是中国女子教育正式列入新式学堂教育制度的开始。次年六月六日（7月4日），学部奏准设立女子师范学堂于京师，派傅增湘为总理；并咨各省督抚提学使酌于省城府城设立女子师范学堂1，女子学堂由此在全国兴办。
1《东方杂志》第1年第10、11号。
2《各省教育汇志》、《东方杂志》第1年第5号。
3《东方杂志》第4年第4、11、7号；第5年第3号。
4《论教育》，《时报》甲辰七月初四日。
5《学部官报·奏章》第4册，第122期。
1《光绪朝东华录》卷217。
新政时期，是我国近代新式学堂开办的完善时期。这不仅仅表现在学制的制定、科举的废除、学部的设立和女子教育的厘定等制度与机构上，同时也表现在各级学校的开办和各级教育结构的形成上。以高等学堂开办为例，在光绪二十七年六月十八日（1901年8月2日）清帝诏谕的推动下，中国官立大学开始发展。光绪二十八年（1902），山西巡抚岑春煊奏设山西大学堂，将筹备中的中西大学堂并入，这是省立大学的开始。到宣统元年（1909），全国官立高等学校开办，情况如下：学部制宣统元年第三次教育统计图表校别校数学生数大学3749省立高等学堂233963高等农科学校5530高等工科学校71136高等商科学校124特种法政学校4712282高等文科学校192546高等理科学校3211高等医科学校8336高等工艺学校7485总数12322262人此外，依据宣统二年（1910）的统计数字，清廷共设立各类师范学校415所，学生共2.8572万人。
留学高潮的出现自科举制度废除后，新学制取代了传统的教育，一时学校供不应求；即使清廷加紧开办各级新式学校，然而，具有新知识的师资力量不足，于是留学教育骤然进入高潮。戊戌时期，清廷虽已确定了留学生的派遣制度，但没有完整的计划与章程。伴随着科举制度的改革与废除，一套完整的留学生派遣制度逐步制定。
光绪二十七年六月（1901年8月），湖广总督张之洞和两江总督刘坤一合奏《复议新政折》（江楚会奏第三折），大力主张留学，特别是到日本留学，并论述积极与消极的奖励办法。在积极方面，给予优秀的自费留学生进士、举人等资格；在消极方面，即使具有进士、举人等资格，如无留学经历则不授官职1。同年八月初四日（9月16日），清廷批准张、刘二人的《复议新政折》，令各省选派学生出洋留学，并责成各省订立奖励及限制办法以督促之。光绪二十七年十二月二十三日（1902年2月1日），复命选派八旗子弟出洋游学。光绪二十八年九月初四日（1902年10月5日），慈禧太后、光绪帝从西安回京不久，又急忙督促各省督抚筹款派学生赴西洋游学。十月一日（10月31日），派汪大燮为日本游学生总监督。十一月二十八日（12月27日），清廷批准外务部议复《派赴出洋游学办法章程》。章程规定：派1《张文襄公全集·奏稿》卷54。
遣出洋游学的留学生，“未派出洋之前先通中学，将派出洋之时，务毕普通之学，既派出洋之后，精求专门之学”。派遣出洋的学生分为三类：“一曰贵胄学生，凡王公大臣子弟皆是。..此项学生，应仿照日本、暹罗王子办法，送入高等学堂，如英国伊敦夏鲁学堂之类，恪守堂规，随班受课，不得有挟贵挟贤之意，一切稽察调考，仍归出使大臣办理。如不安分闹事过犯者，责成出使大臣破除情面，切实注劣咨送回华”。“一曰官派学生，如京师大学堂及各省督抚学政暨各大臣所送者皆是，应于各学堂中择其已毕普通学之业，而又中学优长，器宇纯粹，年在三十岁以下者”，经过考查后再派遣。这类留学生“功课行为，由该监督（使馆参赞一人为之）随时稽察切实禀报，每年大考一次，由使臣亲自考校。其季考三次，即委令该监督代考（核）”。学成获文凭毕业后，还须回国通过复试。以上两类留学生严令“不准剪薙发辫”。“一曰游学学生，如民间自备资斧出洋者皆是。该生等既系自筹经费，自不必限以年岁，除到馆报名留学书住址以便查询保护外，如无不安本分及别有过犯，使馆即无庸过为刻核。欲附民间何学，听其自择”。章程还规定：“各项学生遇有患病及一切丁忧事故”，“酌予奏恤，所有用费作正开销”。留学生在“肄业期内，一概不准充当使馆差使”，以免影响学业。该章程与以往清朝留学生派遣的制度比较有个最大的改进，就是取消了中文教习的随派，没有规定留学生在留学期间还要从中文教习学习“四书”、“五经”等经典。章程认为：留学生都是“未出洋之前，中学精通，而普通学又已毕业者”，所以出洋后，应“更习专门”，否则，“即使来洋肄业，亦仅得其皮毛”。对考得外国学位的留学生，“应由使臣随时咨明外务部立案，以便将来从优奖励”1。光绪二十九年（1903）初，留日学生运动兴起。这年四月初三日（4月29日），在日本东京的中国留学生500余人集会于锦辉馆，声讨沙俄侵占东北的罪行，激昂奋发，决议成立拒俄义勇队。次日，京师大学堂师范、化学馆学生“鸣钟上堂”，也发起全校大会，声讨沙俄侵略罪行，拒俄爱国学生运动由此兴起。鉴于这一情况，八月十六日（10月6日），张之洞应慈禧太后懿旨“以出洋学生流弊甚多，饬筹防范之法”，上《筹议约束鼓励游学生章程折》，附《出洋学生约束章程》十款、《奖励章程》十款及《自行酌办立案章程》七款。《约束章程》十款，内容主要包括两个方面：其一，“以后续往日本游学学生，无论官费生私费生，并无论日本官设学堂私设学堂，均非出使大臣总监督公文保送不准收学”；其二，“妄发议论”、“干预政治”、“品行不端”、“不安分之事者”，一律退学，“严加裁制”。《奖励章程》十款，主要内容为：“一、中国游学生在日本各学堂毕业者，视所学等差，给以奖励。..一、在普通中学堂五年毕业得有优等文凭者，给以拔贡出身..一、..高等学堂即程度相等之各项实业学堂三年毕业得有优等文凭者，给以举人出身。..一、在大学堂未学某一科或数科，毕业后得有选科及变通选科毕业文凭者，给以进士出身。”此外，获得学士文凭者给予翰林出身，得博士文凭者给予翰林升阶的优待。《立案章程》七款，主要内容为：一、“保送学生入日本各学堂，除农工商各项实业学堂及文科、医科各专门不限人数外，其政治法律武备之门，宜分别限定名数，每年只准保送若干名”。其中“武备一门，非官派学生不准保送”。二、“凡各省选派官费学生出洋游学，俟毕业回国后，无论得何奖励，均须在本省当差五年1《约章成案汇览》2篇，卷32上，第28—34页。
以尽义务。五年期内，概不准另就他省差使，他省亦不得遽请调往差委”。张之洞上奏的章程由外务部补充《咨文》而颁行。《咨文》给章程作了如下三点补充：一、“中国留学生非在照办约束留学生章程之日本学堂毕业者，概不给本章所定奖励”；二、留学生毕业后，由“该官私学堂自行收留者，将来毕业后概不给以奖励”；三、对品行不端之留学生，如日本官私学堂仍听其留学者，“毕业后亦概不给以奖励”1。光绪三十年（1904），练兵处奏定《选派陆军学生分班游学章程》十六条，章程规定：一、“选派学生，须分年派往，拟以四班为一轮，每年选送一班，每班一百名。”二、“选派学生各省须有定额：京旗、直隶、江苏、湖北、四川、广东各六名；奉天、山东、河南、安徽、江西、浙江、福建、湖南、云南各四名；山西、甘肃、广西、贵州各三名；江宁、杭州、福州、荆州、西安、宁夏、成都、广州、绥远城、热河、察哈尔、密云、青州十三处驻防各一名。计共一百名，为第一班；以后三年均照第一年办理。如各省旗有愿多派者亦可，但不得倍于原派之数”。十六条规定：“学生在日本士官学校毕业，充见习士官期满，除考入学校及各专门学校外，其余回国，由练兵处就其历年所学一一考试，最优者奏请授职守备，次者授千总，再次者授把总”1。光绪三十三年十一月一日（1907年12月5日），学部和外务部奏准了《贵胄游学章程》十二条。学部成立后，除增订了一些留学生的派遣等项章程外，还拟定了对留学生的考验奖励章程。光绪三十二年四月二十二日，（1906年5月15日），学部奏定《考试游学毕业生期限片》，规定自本年始每年八月举行考验游学毕业生一次。八月十五日（10月2日），学部复奏定《考验游学毕业生章程》五条，规定：凡在东西各国正式高等以上学堂毕业，回国后须接受政府按照留学生所习学科，分门考试。考试分两场：第一场就各毕业生文凭所注学科，择要命题考验；第二场试中国文、外国文。考列最优等者，给予进士出身，考列优等及中等者，给予举人出身2。同月，学部第一次举行留学生考试制度，有53名留学生参加考试，共考了两天，结果考取的有32名，其中9人被赐予进士出身，23人给予举人出身。此后，每年举行一次，直到辛亥革命后才停止这种考试。
随着清廷留学制度的不断完善，光绪三十一年至三十二年（1905—1906）间，中国出现了第一次出国留学高潮。光绪三十二年，仅留日学生人数就达到一万三四千人1。在这期间，出现了女子留学生。光绪二十八年（1902），日本东京有女留学生10余名。这些女留学生都是跟随其父兄或夫婿一齐留学日本的。光绪三十一年，湖南省首次官派20名女学生赴日读速成师范科，此为官费女留学生留学日本之始。紧接着奉天省遣派熊希龄到日本视察教育后，与东京华族女学校的校监，同时也是实践女子学校和女子工艺学校的创立者下田歌子女士约定每年遣派15名女学生到实践女子学校肄业。光绪三十三年（1907），奉天女子师范学堂派出21名学生到实践女子学校读师范科。到年底，仅在东京一地，便有近百名中国女留学生，并组成了1《张文襄公全集·奏稿》卷37，第1—7页。
1《大清光绪新法令》，第14册。
2《学部奏咨辑要》卷2；《光绪朝东华录》卷202。
1《中国人留学日本史》，第36页。
留日女生会组织2。江苏省举行留学生考试，共取13人，其中女生3人，赴美国威尔士利女学就读，是为官费女留学生留学西方之始3。
宣统元年五月二十三日（1909年7月10日），因美国退回庚子赔款一部分，外务部与学部会奏，以美国“减收赔款”，选派学生赴美留学，先在京师设立游美学务处，并附设肆业馆一所，学生名额按各省赔款数目分摊。周自齐为督办，唐国安、范源濂为帮办4。七月二十日、二十一日（9月4日、5日），在北京招考了第一批留美学生，八月初三日（9月16日）发榜，录取程义法等47名学生5。十五日（28日），外务部奏准，建游美肄业馆于清华园。当时规定办学宗旨为先在国内招考学生，经过训练，“择其学行优美，资性纯笃者”，随时送往美国肄业1。次年三月，学部特制订《各省考选游美学生办法》五章，并专设驻美留学监督。同月，学部又奏定《管理欧洲游学生监督处章程》三十一条和《游美学务处津贴在美自费生章程》十六条，加紧了对欧美留学生的派遣。
清末新式学堂的开办与留学运动对中国近代历史的发展产生了重要影响，对清末民初，尤其是对辛亥革命起了“先锋的和桥梁的作用”。就这点而论，晚清新式学堂的开办与留学运动都应给予历史的肯定。
2《中国人留学日本史》，第54—56页。
3《东方杂志》第2卷第9期。
4《东方杂志》第6卷第8期。
5《教育杂志》第1卷第8、9期。
1《文史资料选辑》第71辑。